【法宝引证码】CLI.1.304262
【时效性】尚未施行
疫情防控露出租屋管理短板土办法缺依据 需加快补齐
新冠肺炎疫情防控期间，全国多地发布了加强出租屋管理的公告。有的地方提出“谁出租、谁负责”，要求房东签订《出租房管理主体责任书》；有的地方要求房东不得出租未经审核批准的出租屋，承租人必须办公、住宅“两点一线”，不得会客或留宿其他人员；有的地方则由公安机关对没有及时报送房屋租赁信息的房东进行处罚。
一场疫情，就是一场法治大考。按照传染病防治法，卫生行政部门负责传染病防治及其监督管理工作，而全国各地此前出台的出租屋管理规定主要针对治安和消防方面，没有涉及卫生行政部门对出租屋的管理条款。
疫情暴发后，多地发布了有关出租屋的管理公告，却基本面临无法可依的尴尬局面。接受记者采访的专家建议，有关部门应该加快补齐出租屋管理的短板。
出租屋星罗棋布 老问题不容小觑
出租屋，也称租赁房屋，是指旅馆业以外以营利为目的，公民私有和单位所有出租用于他人居住的房屋。
根据《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》，出租屋又是指出租用于居住或者兼用于居住的房屋，不包括政策性租赁住房以及旅馆业客房和单位自建宿舍。
改革开放后，农民工成为劳动市场上不可忽视的一支重要力量，满足流动人口生存需要的出租屋如雨后春笋般涌现，但问题也随之而来。
东莞市公安局曾于2018年10月推出《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》系列解读，在分析该条例制定背景时称，东莞市的出租屋存在三大突出问题：
一是出租屋分布范围广泛、数量庞大；二是出租屋内居住人员流动性大、身份类型相对复杂；三是出租屋消防设施设备配备不健全，居住房屋和商住房屋、厂房混同，小作坊、小档口、小娱乐服务场所（以下简称“三小”场所）管理不规范。
值得注意的是，有媒体也曾于2015年报道称，东莞市出租屋管理存在诸多乱象。例如，城乡结合部、“城中村”、农村地区的出租屋为出租屋聚集地带，普遍存在不符合规划、建设、消防标准的低端违章建筑，技防水平不高，甚至有些连门牌号码都没有；出租屋登记管理存在漏洞，大量的出租屋仅靠各街镇出租屋管理员开展巡查登记，管理力量相对薄弱，部分出租屋存在漏登漏管现象，一些业主嫌麻烦，出租屋不登记成常态。
东莞市一街道办事处负责人告诉记者，很多出租屋主只管收钱，对承租人不进行管理，导致出租屋管理服务中心不能掌握所有承租人的信息资料。此外，出租屋安全问题也不容忽视，逐渐从治安问题扩大为消防、计生、违建、无照经营、制假贩假、环境脏乱、安全生产等综合性问题。
侧重治安与消防 罚没款收效甚微
早在1995年3月，公安部发布了《租赁房屋治安管理规定》，其中规定，对于出租人未向公安机关办理登记手续或者未签订治安责任保证书出租房屋的，由县（市）公安局或者城市公安分局责令限期补办手续并没收非法所得，情节严重的可以并处月租金五倍以下的罚款。
此后，《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》也规定，出租人不申请领取《房屋租赁治安许可证》或者不签订治安责任书，擅自出租房屋的，责令限期补办手续，逾期不补办的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款。
北京市人大常委会立法咨询专家胡功群认为，上述规定，在实际操作中存在三大问题：一是出租屋分布范围广、数量庞大，而各地警力有限，难以查清未向公安机关办理登记手续或者未签订治安责任书出租房屋的出租人；二是查处前还有一个责令限期补办手续的前置条件，只有逾期不补办的才进行查处，这样就让很多出租业主产生了侥幸心理；三是对于每月都能收取大量租金的出租人来说，200元以上1000元以下的罚款过低，无法产生震慑效果。
值得一提的是《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》。该条例共计32条，第三条第四款规定：市发展改革、自然资源、城乡建设、规划、经济与信息化、城市管理和综合执法、卫生健康、财政、税务、工商行政、标准化等主管部门按照各自职责做好出租屋治安与消防安全相关管理工作。
记者梳理得知，在全国众多的出租屋管理规章中，只有《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》提到了卫生健康部门。但在具体的职能分工中，却没有细化卫生健康部门对出租屋的管理内容。而且所有部门履行职责的目的，就是“做好出租屋治安与消防安全相关管理工作”。
《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》出台时，地方媒体分析了背景原因：2012年至2016年期间，东莞市共发生亡人火灾事故50起，造成92人死亡。其中，发生在“三小”场所以及出租屋亡人火灾事故27起，造成57人死亡，安全隐患问题十分突出。因此，以地方性法规的形式切实理顺出租屋管理体制，以法规的强制力，切实保障出租屋治安与消防安全。
不过，在查处上，《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》比《租赁房屋治安管理规定》、《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》还要宽松：未按规定报送出租屋信息的，由公安机关责令限期改正；逾期不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。未按规定签订出租屋治安责任书的，由公安机关责令补签；拒不补签的，处二百元罚款。
安徽财经大学法学院副教授张运书说，上述相关规定，在平常看不出有多大问题，但在疫情防控时期，上述处罚标准就显得过于疲软。而且疫情防控的主体是卫生行政部门，公安部门只是起配合作用。
疫情防控露短板 土办法缺乏依据
面对新冠肺炎疫情，不少地方在出租屋管理方面出台了一些“土办法”，虽然被公众理解和接受，但记者采访发现，这些“土办法”缺乏一定的法律依据。
以广东省东莞市为例，2月4日，东莞市住房城乡建设局发布了《关于做好出租屋疫情防控工作的通知》，并制定了《出租屋疫情防控工作指引》。在《出租屋疫情防控工作指引》中，明确要求出租屋业主及二手房东承担主体管理和连带责任。
然而，记者梳理相关信息得知，此前，在对《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》进行审议的过程中，关于出租人承担连带责任的规定成了人大代表们讨论的热点。有代表认为这个规定有待商榷，缺乏可操作性，也不够人性化。
此后，《广东省租赁房屋治安管理规定（修订草案）》在第二次提交审议时，引起争议的出租人承担连带责任在新稿中被取消。广东省人大常委会对此解释称，考虑到不适宜对行政管理相对人设定过多的责任和处罚，建议删除出租人在租赁房屋治安管理活动中的连带责任。
记者查阅自2012年10月1日起施行的《广东省租赁房屋治安管理规定》，已经没有出租人承担连带责任的规定。并且，1994年9月15日广东省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议通过、2000年7月28日广东省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议修订的《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》同时废止。
在广东省中山市，2月18日，为进一步做好新冠肺炎疫情防控，加强中山市东区辖区内的出租屋管理，中山市东区要求出租屋主和租客要做到“五必须”“五不得”。其中，出租屋主不得出租未经审核批准的出租屋，不得多人合租一间；承租人必须办公、住宅“两点一线”，并及时返回住所，不得会客或留宿其他人员。
在广东省湛江市，记者在湛江市公安局的一份通告中看到：陈某某以每月750元的租金将一房屋租给蔡某某居住，一直没有将承租人姓名、身份证件种类和号码按规定登记并申报到相关部门，其行为已达到不按规定登记承租人信息的违法标准。公安机关根据治安管理处罚法第五十七条第一款、《广东省租赁房屋治安管理规定》第十八条第一款之规定，对违法嫌疑人陈某某处以罚款。
记者采访得知，对于疫情防控期间出现的与出租屋有关的违法行为，由于卫生行政部门没有相应的法律条款可以援引，很多地方就以治安管理处罚法作为依据。
基层治理守底线 依法防疫是准则
2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。
依法防疫的重要性不言而喻。
接受记者采访的专家认为，所谓依法治疫，就是在重大灾难和事故的特殊时期，要求从普通公众的言行到一线人员的执法操作，再到公共部门出台政策措施，都应贯彻法治要求。
深圳市公安局光明分局民警付泽民说，面对疫情防控工作，卫生部门往往冲在第一线，但很多工作需要市场监管部门、公检法等的配合。依法防疫，不仅是针对守法者而言，也是针对执法者而言。事实上，疫情防控工作就是一场综合性治理，考验社会的方方面面。
北京律师肖东平认为，法无授权不可为，这是基层治理必须坚守的底线。政府作为疫情防控的组织指挥者，出台政策、下达指令、发布信息等都要做到依法依规、有章可循。唯有依法，工作才不会乱，才可以避免次生伤害。如果一些防疫政策和措施本身违了法，那么只会事倍功半，甚至走向反面。
中南财经政法大学教授郭泽强说，为了防控疫情，不同条件、不同情形的地方可以因地施策，但并不意味着就可以放弃法律的准绳。当前，疫情防控正处于关键时期，法治的作用愈发突出。对于疫情防控期间的违法行为，尽管适用治安管理处罚法并没有多大不妥，但有针对性地适用传染病防治法、《突发公共卫生事件应急条例》以及《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等，更能在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。因此，建议有关部门尽快完善疫情防控期间出租屋管理的相关规定。
