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【法宝引证码】CLI.1.304262 【时效性】尚未生效

突发事件接警响应机制之优化设计


  • 期刊名称: 《湖北警官学院学报》
  • 期刊年份: 2019
  • 作者: 刘菲
  • 作者单位: 湖北警官学院治安管理系湖北省高校人文社科重点研究基地社会治安治理研究中心
  • 分类: 疫情防控
  • 中文关键词: 突发事件接警响应接处警先期处置风险
  • 英文关键词: Emergency; Alarm Response; Alarm and Command; Pre-Disposal; Risk
  • 期号: 2
  • 页码: 153

我国是一个灾难多发的国家,每年因各类突发事件死亡的人数达20万人之多,造成的经济损失占GDP总量的6%。{1}这一客观事实无疑将应急处置与救援摆在了至关重要的战略地位上。以应急指挥部的成立时间为节点,可大致将应急处置与救援分为“接警响应”和“救援执行”两个阶段。相对于救援执行而言,接警响应呈现出一种过渡性和自主性。所谓过渡性,是指该阶段是突发事件从隐性转变为显性的第一个环节,风险值急剧上升;所谓自主性,是指该阶段因尚未成立应急指挥部而缺乏统一的指挥与决策,更多地是依赖相关部门自身的应急能力和资源。
  突发事件接警响应机制是指行政机关及有关单位在接到预警警报或报警信息后,迅速做出反应,赶赴事发现场,在应急指挥部成立之前开展先期处置的过程和步骤。突发事件的爆发与应急指挥部成立后开展有计划的处置与救援之间往往存在一个时间差,但是突发事件的骤变性和危害性又不容分秒耽误,因此,接警响应作为一种过渡性机制应运而生,有效地弥合了处置时间上的断裂。具体来说,突发事件接警响应机制的功能体现在两大方面:一是接处警。迅速赶往事发现场,彰显党和政府在危难时刻的责任感和使命感,安抚民众的恐慌情绪,此为其机制的形式意义。二是先期处置。通过开展收集和报告信息、疏散群众、简单施救、维持秩序等工作,尽可能地降低损害,避免事态继续恶化,为后期有计划性的处置与救援工作减轻压力,此为其机制的实质意义。应急处置与救援是一项分秒必争的工作,所谓“机者如神,难遇易失”,接警响应由于具有时间上的优势,因而更易成为抢救伤员、平息事态的“关键期”和“黄金期”。然而,突发事件接警响应机制在实践中还存在较多问题。概括而言,当前对突发事件接警响应机制功能的认识还仅局限在承上启下的衔接作用上,对其重视程度远不及相关救援执行机制。
  一、突发事件接警响应机制存在的问题
  突发事件接警响应机制有两个要义:一是“快”,即快速反应;二是“准”,即精准实施先期处置措施。“快”是效率的保证,“准”是效果的保证,两者是辩证统一的关系。在突发事件接警响应机制中,快速反应是前提,正确应对是根本,两者缺一不可。否则,将出现重效率、轻效果的“乱作为”或重效果、轻效率的“慢作为”现象的发生。两者同时兼顾固然是理想图景,但应当看到,突发事件接警响应机制特定的运行环境(复杂混乱、态势不明的外在环境)对同时实现效率与效果的最优化设置了很大的障碍,对行政机关及有关单位的接警响应能力提出了严峻的挑战。
  (一)接处警反应不及时
  接处警是突发事件接警响应机制的首要环节。经过不断的改革与发展,我国突发事件接处警的反应速度有了极大的提高。以公安机关为例,我国绝大多数地区已经建立起110报警平台及110、119、122“三台合一”的指挥中心,打破了原有单兵作战的工作模式,发挥了整合警力与综合调度的功能和作用。根据公安部于2003年颁布的《110接处警工作规则》的相关规定,对于紧急报警,公安民警在接到110报警平台处警指令后,应迅速前往现场开展处置工作;对于其他非紧急报警,则应视相关问题的情况尽快处理。此后,各地警方纷纷细化规则,针对紧急报警提出“城区五分钟、城郊十分钟、农村地区尽快到达”的出警时限要求。《国家突发公共事件总体应急预案》对应急管理工作提出了六项原则,其中包括以人为本、减少危害、快速反应。突发事件的爆发本己使得应急管理工作陷入被动的局面,若再反应迟钝,以人为本和减少危害也将无从谈起。因此,快速反应是根本前提,这也正是突发事件接警响应机制存在的意义与价值。然而,当前一些突发事件的应急处置还未能满足快速响应的要求。例如,在2014年10月14日发生的昆明晋宁事件中,晋宁县富有村村民与施工方组织的人员发生激烈冲突,现场人数多达2000余人,村民多次报警,但警方迟迟不出警,最终酿成8死18伤的惨剧。{2}再如,2010年4月14日上午7点49分,青海省玉树藏族自治州玉树县连续发生6次地震,最高震级为7.1级,造成2698人遇难,12000余人受伤。地震发生后,首批救援队人员于4月15日凌晨抵达震区,{3}此时已距地震发生过去了约16个小时。无论出于何种原因,接处警反应的不及时都己背离了突发事件接警响应机制设立的初衷。
  (二)先期处置效果不理想
  所谓“先期处置”,是指在突发事件发生后至应急指挥部成立前,由与突发事件相关的部门在接到预警或报警信息后赶往事发现场进行初步处置的活动,如封控现场、疏散人群、抢救伤员、伤亡预测、向上级部门报告情况等。先期处置的主体不仅包括负有处置职责的行政机关等单位,还包括与突发事件有关的企事业等单位。先期处置是一把双刃剑,若处置得当,将极大地降低突发事件的负面影响;若处置不当,不但控制不了事态,还极有可能加剧事态的恶化。类似的案例屡见不鲜,例如,2015年8月12日22时50分,位于天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库起火;当天22时52分,天津市公安局110指挥中心与天津市公安消防总队119指挥中心同时接到报警;当天22时56分,天津港公安局消防四大队最先到达事发现场,随后其他增援力量也陆续赶到;[1]当天23点34分06秒和23点34分37秒,事发现场接连发生两次爆炸。8月13日凌晨1点左右,此次突发事件应急总指挥部正式宣布成立;当天上午10点30分,天津滨海新区爆炸事故现场救援指挥部召开会议决宁,因危化品数量、内容和存储有式不明,暂停现场救援。8月14日16时40分,现场明火才被扑灭。此次事故造成了极大的人员伤亡和财产损失,[2]发人深省。但必须承认的是,事故的先期处置效果并不理想:一是现场明火近42个小时才得以扑灭;二是救援处置人员伤亡惨重(24名公安现役消防人员、75名天津港消防人员、11名公安民警遇难牺牲,5名天津港消防人员失踪)。{4}消防人员在尚未摸清现场化学品性质的情况下将火灾视为普通起火,采用传统的喷水灭火方式,[3]并且奋不顾身,逆火而上,但火未灭、爆炸起,英雄逝去,令人扼腕。再如,青岛“11.22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故起初只是原油泄漏,正是由于先期处置不当—开发区管委会对原油泄漏的发展趋势研判不足,未及时通知和疏散群众,未及时采取警戒和封路措施,也未能及时发现和制止企业现场应急处置人员的违规、违章操作才引发了连环爆炸,[4]使一般性企业安全生产事故升级成为特别重大公共安全事故,并引发了环境污染、公共卫生、城市运行和群体性事件等一系列社会问题。
  二、制约突发事件接警响应机制良性运行的原因
  (一)风险意识薄弱
  在突发事件接警响应机制中,风险意识薄弱大体表现在两个方面:一是对突发事件不够敏感,对事件的严重性和危害性缺乏正确的认识和判断,平战思维转化不灵敏。这种心理状态类似于“疏忽大意”。二是出于各种利益考量,希望通过自身力量来妥善消除事件的影响,进而以人为压制、拖延或隐瞒的方式来封锁信息,最终影响了处置与救援的成效。这种心理状态类似于“过于自信”。这两种心理状态在青岛“11.22”爆炸事故中都有所体现:一方面,在原油泄漏阶段,开发区管委会对事故的发展趋势和危害程度缺乏合理的预见,未及时启动应急预案,而是仅依据企业报告的情况将其视为一般事故采取常规方法予以处理。从原油泄漏到管道爆炸之间共历时8个小时,但管委会在前7个半小时内都没有封锁区域、组织疏散。另一方面,涉事企业与当地政府职能部门对事故信息迟报、漏报、谎报的问题十分突出,当青岛市长获悉该事故信息时,原油泄漏已达近7个小时。{5}意识是行动的导向,正是由于风险意识薄弱,低估了风险的骤变性的同时高估了自身的应急能力才导致先期处置行动频频出错。  (二)外界环境复杂
  外界环境是不以人的意志为转移的客观存在,这些外在情况同样会限制突发事件接警响应机制功能的发挥,突出体现在两个方面:一是气候不适,二是交通不便。在“4.14”青海玉树地震中,通往受灾最严重的结古镇的陆路交通线路只有三条,无论走哪条线路,外界救援力量至少都需要十几个小时才能赶到。[5]交通不便不但耽误了救援时间,也极大地损耗了救援人员的体力。不仅如此,结古镇海拔超过3700米,高寒缺氧,救援人员和搜救犬的体能或多或少都因高原反应而受到影响。2010年4月19日上午,拥有300多人的广东救援队就因严重的高原反应而不得不全部撤离。{6}再如,在“东方之星”旅游客船倾覆事件中,由于事发当晚视线不好、风雨交加、水流湍急等环境因素影响使得先期搜救工作难以开展。{7}外界恶劣、复杂的环境不但给救援处置工作增添了难度,同时也对应急处置人员的身体素质和仪器设备的抗干扰性能提出了更高的要求。
  (三)情报掌握不全
  全面系统的情报信息是精准开展先期处置行动的重要基础,在态势不明的条件下开展先期处置行动,看似保证了效率,但实则是盲目之举,不但效果不济,甚至还可能会加剧事态的恶化。纵观各类突发事件,当前制约我国突发事件接警响应机制运行最大的障碍就是信息不全。在天津滨海新区爆炸事故中,若消防官兵先弄清楚现场化学物品的性质后再有针对性地灭火,或许就不会成为爆炸的助燃剂,英雄也就不会逝去;[6]在青岛“11.22”爆炸事故中,若涉事企业及相关政府职能部门能严格执行生产安全事故报告制度,及时、准确地将信息上报并告知公众,或许风险评估就会更为客观,应急处置行动就会更加合理,或许相关事故在原油泄漏阶段就能安全处置成功。情报信息掌握不及时、不全面会严重影响风险评估的准确性,使先期处置措施出现偏差甚至出现根本性错误。
  (四)专业知识匮乏
  应急管理是科学性很强的专业工作,先期处置虽与正式的处置与救援有所不同,但是必须要以专业知识为依托开展运行,否则就有可能加剧事态的恶化。从《国务院安委会办公室关于近期因施救不当导致伤亡扩大事故情况的通报》(安委办[2018]18号)来看,八起事件皆因盲目施救和措施不当而导致伤亡扩大。在突发事件接警响应阶段,参与先期处置的主体主要有涉事单位和行政机关两大类。就涉事单位而言,根据我国《突发事件应对法》第56条[7]的规定,其有义务采取相关措施防止危害扩大。但是,目前不少企事业单位为减少成本往往忽视安全教育培训演练,缺乏应急预案,基本的应急装备配置不齐,也未组建专业的应急救援队伍,员工的安全常识和基本的自救能力都十分欠缺。由此可见,缺乏科学性的盲目施救不但起不到任何作用,反而会危及自身安全。就行政机关而言,其应急处置能力相对比企事业单位要强,但现实面临的问题是其往往会因信息不对称而对现场情势产生错判,如天津滨海新区爆炸事故中消防人员在尚未弄清现场化学物品性质的情况下就直接用水灭火,从而造成重大人员伤亡等一系列无法挽回的严重后果就是其中一个典型的例证。
  三、突发事件接警响应机制的完善
  如前所述,制约突发事件接警响应机制顺畅运行的原因主要包括风险意识薄弱、外界环境复杂、情报收集机制不健全和专业知识匮乏四个方面,与之相对应的是接警响应主体的四种能力:风险感知能力、环境适应能力、信息获取能力和专业技术能力。要克服当前机制存在的障碍,弥补其漏洞,可从提高接警响应主体的四种能力入手。
  (一)强化风险意识,提高风险感知能力
  接警响应是整个应急处置与救援过程的首要环节,接警响应主体反应的快慢和行动的正确与否直接关系到整个应急处置与救援行动的成效。与预防和监测等阶段不同,此时突发事件具有明显的显性表征,易于判断。然而,行政机关及其工作人员时常认识不到突发事件的发展态势与危害程度,要么将其当成常态事件或一般性突发事件予以处置,要么则因瞻前顾后、束手束脚而延误时机。“4.11”兰州自来水苯含量超标事件就是一起典型的因人为拖延信息而引起市民激愤的事件。2014年4月11日16点30分,兰州市政府召开新闻发布会,通告市民自来水中苯含量超标。但是早在4月10日8点48分,兰州威立雅水务公司水质检测中心就发现了苯含量异常。之后,检测人员又经过数次实验,终于在9个小时后才确认数据可靠并向领导汇报。4月10日当天18点左右,威立雅水务公司副总经理闫晓涛接到相关消息,但因担心检测错误造成不良社会影响,故没有将信息及时上报,而是再次前往实验室进行确认;当天21点30分左右,闫晓涛向其公司董事长姚昕作了汇报,而姚昕认为应当先找到污染源,只有确定了污染源后才能向政府汇报;于是从当天22点50分开始,又做了3次检测,终于找到污染源。4月11日0点50分,威立雅水务公司水质检测中心和公司管理层向各自对口的上级部门进行了报告。兰州市城乡建设局是最早得知该消息的政府部门,其局长冯乐贵称4月11日0点后接到姚昕电话,当天凌晨3点24分收到短信,但只到当天凌晨5点多才看到信息。因考虑时间太早,怕打扰领导休息,一直等到当天早上7点多才敢向主管市长汇报;当天16点30分,兰州市政府才召开了第一次新闻发布会。{8}此次事件中,从相关检测人员确认自来水中苯含量超标到政府召开第一次新闻发布会,历时约22个小时。其中,威立雅水务公司水质检测中心从最早发现自来水中苯含量异常到确认苯含量超标,历时近9个小时;威立雅水务公司领导层从获悉消息到向政府部门报告消息,历时近6个小时;政府部门领导从获悉消息到通告市民,历时约16个小时。从相关过程可以看到,威立雅水务公司和行政机关都存在信息公开迟滞的问题,最终不但引发了市民抢购矿泉水等种种社会问题,还引发了市民对政府不满意、不信任的负面情绪。信息拖延的背后是不同主体主观心理的呈现:有担心检测错误造成不良社会影响的,有认为应弄清全部情况再向领导汇报的,有怕打扰领导休息的……无论出于何种考虑,归根结底,就是风险意识不强,缺乏对突发事件的灵敏嗅觉和感知。进一步而言,就是没有深刻理解突发事件的特点及其形成和发展规律,意识不到延误信息带来的危害,习惯性地以处理常态事件的方法和步骤去处理突发事件,思维过于僵化。对此,须进一步强化行政机关与重点单位工作人员的危机意识和责任意识,使其深刻领会突发事件的本质特征和发展规律,打破思维禁锢,正确对待新时期应急处置的任务和要求,熟记我国行政应急法制规定的处置方式与程序。对于突发事件而言,时刻应以“最坏的设想”为思想引导,从某种程度上来说,宁可“小题大做”,也不可“等闲视之”。
  (二)内外兼修,提高环境适应能力
  笔者认为,要提高接警响应主体的环境适应能力至少需要从两个方面着手:一是不断提升相关主体的身心素质,二是充分利用各种现代科技手段。突发事件接警响应机制以控制事态、减轻损害为设立之根本,其欲实现之目的在于接到预警警报或报警信息后快速赶赴现场并妥善完成先期救援与处置行动,为后续的救援与处置扫清障碍、辅以帮助。然而,接警响应主体往往受环境、交通、装备等客观因素的制约而面临一些困境。这些障碍在突发事件发生之时是客观存在且暂时无法改变的,因此,只能通过其他途径进行弥补。
  1.对内而言,应不断提升接警响应主体的身心素质,提高其适应恶劣环境的能力。接警响应主体在接到报警或预警信息后,必须以最快的速度赶往事发现场,须要在开展正式处置与救援前做好外围清理等前期工作。作为最先到达现场的队伍,其目睹的往往是惊恐的群众、破败的废墟,听到的往往是人们的各种叫喊声和哀嚎声。面对满目疮痍的现场,在嘈杂混乱的情形下,接警响应主体要冷静地完成救助伤员、疏散群众、收集信息等一系列工作任务,无疑需要具备强大的生理与心理素质。相关人员需要在日常工作训练中有针对性地培养和提高身心素质。一是要加强体能锻炼,通过模拟训练,提高对恶劣环境尤其是极端天气的适应能力。虽然有学者认为,对于交通极其不便、气候极其恶劣的地区,应重点组建发展当地的接警响应队伍,{9}这不但有距离上的优势,人员适应力也较强。但笔者认为,这只能应对小规模的突发事件,一旦发生大规模的非常规性突发事件,当地政府也极有可能也成为被救助的对象。{10}因此,唯有整体提升接警响应主体的身心素质才能以不变应万变。二是要加强心理疏导,避免因训练枯燥、灾后心理创伤等问题而引发的不良情绪。
  2.对外而言,应通过各种现代科技手段,减缓外在环境对接警响应主体造成的不适。例如,地震、泥石流、山洪等灾害多发生在山区、林区和农村等偏远贫困地区,本已狭窄崎岖的交通道路经灾害的摧毁,无疑使应急救援雪上加霜。对此,可在道路复杂、环境恶劣地区发展直升机救援力量,避免因交通不畅而耽误救援时机。概括而言,应加大经费投入,鼓励科研院所和企业研发、生产新的应急救援设备和工具,完善应急物资保障机制,确保基础应急仪器设备发放到位、配置齐全、维护良好,确保尖端应急仪器设备更新优化、调用及时,尤其是在发生大规模、非常规性突发事件时,做到能用、会用、好用,从物质装备上解放劳动力,保障救援处置人员的生命安全并能高效地完成先期处置任务。
  (三)深度挖掘,提高信息获取能力
  接警响应主体到达事发现场后,要在信息不充分、态势不明朗的情况下果断采取先期处置措施,缩小事件负面影响,这本身就是一件难度很大的事情。一般来说,迫于事发现场的压力,接警响应主体通常等不及掌握全部信息就要采取相关措施,为的是彰显国家公职部门的责任感、使命感和行动力。然而,仅靠碎片化的信息就采取行动是非常危险的。唐代文学家韩愈《劝学解》有云:“行成于思,毁于随”。行动的成功源于周密的思考,随便与草率只能导致失败。周密的思考必然是建立在对现场情势准确、客观的分析和研判基础之上的,只有信息的全面收集才能保障行动的有效开展。
  1.分清主次,尽快掌握核心信息。突发事件的每个环节都离不开信息的收集与研判,但与其他阶段不同,这一时期的信息收集与研判表现出很强的特殊性—突发事件时间的紧迫性和现场的无序性使得接警响应主体没有足够多的时间去慢慢收集和反复甄别相关信息。因此,在仓促的时间内,信息的收集不可能做到面面俱到,此时就要求接警响应主体能根据事件的性质和程度并结合自身的专业判断和统筹协调能力,对情报的重要性作出阶梯排序,优先征询、确认核心信息,待所有核心信息形成链条后,即可开展先期处置行动。所谓的核心信息就是关涉先期处置行动方向的重大线索。例如,消防部门只有先弄清起火物质的性质才能确定灭火的方式,医疗部门只有先弄清病人伤势的类型才能确定运送的方式和治疗的方案。在保证信息收集效率的同时,还应着力提高信息的准确度,避免有价值的核心信息被淹没在海量信息之中。
  2.扩大范围,不断补充后续信息。核心信息链有助于对突发事件的性质、程度、趋势和危害等作一个整体判断,但其毕竟不完整。众所周知,信息越全面,先期处置行动越精准。对此,接警响应主体还应对核心信息以外的次要信息进行广泛地收集。例如,危化品泄漏、起火、爆炸等事故灾难多易发生在大中型城市,相关事故现场的人口密度、管网线路铺设等问题也关涉到先期处置与救援的成效,不容忽视。接警响应主体在处置过程中应抓紧时间陆续收集、补充、更新次要信息,力争在最快速和有效的时间内形成完整的信息网络,并以此为依据,有针对性地调整和优化先期处置的措施和方案。
  3.制度保障,确保信息的及时传递。第一,接警响应主体的信息来源具有多头性、层级性,任何一环滞后都将严重影响先期处置的效率。时间的有限性和任务的艰巨性不容许任何人给先期处置人为地设置障碍。对此,应设立严格的追责制度,对故意瞒报、漏报、错报信息的主体给予严厉惩处。第二,由于参与现场处置的接警响应主体不只一个部门,到达现场的速度有快有慢,信息收集的侧重点也有所不同。对此,应建立快速情报分享制度,各部门同时共享各自掌握的情报,避免因信息的重复收集而延误时间和战机。
  (四)加强学习,提高专业技术能力
  应急处置与救援不是出蛮力、干苦力,必须要用专业知识武装头脑,用专业技术提高效率。先期处置虽与后续开展的正式应急处置有所不同,但与正式应急处置一样,其行动的客体都为突发事件。因此,接警响应主体一定要具备良好的专业知识与技能。
  1.明确定位,正确认识机制作用。突发事件接警响应机制虽然是承上启下的过渡性机制,但其作用发挥的好与坏直接关系到正式处置与救援的成效,其中的每一个环节、每一个行动都会影响到事件的发展和走向。因此,必须要充分认识突发事件接警响应机制的意义与价值所体现的效果和作用,杜绝“任务能不能完成没关系,反正后面有大部队”这种消极、懈怠的思想。
  2.加强理论学习,不断扩充专业知识面。一般来讲,接警响应主体的类型多为公安部门、消防部门和医疗卫生等部门。一是因为110、119、120等报警系统广为人知,接警反应速度较快;二是由先期处置封控现场、救助伤员等任务性质所决定的。虽然其主体部门种类较为单一,任务性质相对单纯,但事发现场的环境却各不相同。因此,不能简单满足于掌握常规类型突发事件的先期处置知识,还须要不断扩充专业知识面,更新知识结构,才能从容、灵活地应对各种突发状况,既能高效地开展先期处置行动,又能有效地保障相关接警响应部门人员自身的生命健康和安全。
  3.加大演练力度,提升实战能力。我国《突发事件应对法》第7条规定,县级人民政府为组织开展应急救援和处置工作的重要主体。但就我国现状而言,应急资源呈“头重脚轻”分配模式,[1”从而导致作为突发事件接警响应首要行动力量的基层行政机关及有关单位与其自身应急处置和救援能力不成正比。同时受行政事务、人员素质、办公经费等因素的影响和制约,相关应急演练时常落实不到位。理论学习固然重要,但应急处置与救援毕竟是操作性、实战性极强的工作任务,“纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行”。对此,须进一步加大相关主体的应急演练力度,在演练内容上要明确不同主体在不同时期应对不同类型突发事件的特点和作用,区分其在接警响应阶段和救援执行阶段任务和职责的差异,通过有针对性地开展各类突发事件接警响应模拟训练,切实提高实战反应能力。
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