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传染病的全球化与海关检疫:1894年东亚腺鼠疫的流行及海关应对


  • 期刊名称: 《海关与经贸研究》
  • 期刊年份: 2019
  • 作者: 董强
  • 作者单位: 上海海关学院培训部
  • 分类: 疫情防控
  • 中文关键词: 传染病的全球化海关检疫腺鼠疫海关应对
  • 英文关键词: Globalization of Infectious Diseases;Customs Quarantine;Gland Plague;Customs Response
  • 期号: 1
  • 页码: 72

一、海关检疫的产生与发展
  (一)海关检疫的产生
  随着世界大航海时代的来临与西方殖民活动的拓展,洲际间的人员与商贸往来日趋频繁。传染病作为人类活动的附着品,也逐渐冲破地域藩篱,开始波及全球,显现出国际化的趋势。14世纪在欧洲肆虐的黑死病,促使各国关注口岸检疫。1377年,位于今天克罗地亚境内的拉古萨共和国(Republic Ragusina)制定了海员管理规定,要求传染病疑似感染者,必须在口岸接受30天隔离后方可入境。不久,这一期限又增至40天,史称四旬斋(Quarantenaria),即检疫(quarantine)的起源。1383年,法国最大的海港城市马赛建立了海港检疫站。随后,那不勒斯、热那亚、威尼斯等欧洲重要港口,都对港口疫病防治进行立法,防治举措包括通风、熏蒸、曝晒、消毒、焚烧、管制水源等,颇具现代检疫方式和举措的特点。1385年,威尼斯增设了特殊卫生官员(Magistrato del-lasanita),专司检疫之职。缘于此,检疫作为口岸管理的一项重要职能,在欧洲各国被广泛普及和推广。检疫的种类,也由以人为主要对象的卫生检疫,延展至以动植物病虫害为主的动植物检疫,以及其衍生出的商品和食品检疫。
  (二)海关检疫的发展
  中国的口岸检疫,最早缘于市舶司制度,但未形成常例。近代以来,随着国门洞开,外国侨民在通商口岸享有经商、居住、传教等诸多权益,为保障本国侨民的人身健康安全,英、法等国领事仿行欧洲惯例,向清政府提出在口岸实施检疫。囿于治外法权被列强所褫夺,清政府以不熟谙国际法检疫章程为由,惟恐因检疫问题与外侨发生直接摩擦,遂将检疫权交付海关具体执行,并听命于外国领事和海关医务处外籍医官。
  1862年,江海关税务司拟定了检疫章程,经各国外交使团商定同意,呈请清政府照准。检疫章程实施后,江海关出资延聘西医,署理上海口岸检疫事务。1863年,江海关税务司修订了检疫章程,并刊布细则,规定海关行使检疫权时,应当与驻沪领事团协商行事。与此同时,海关总税务司赫德开始在上海筹办海关医务所,负责口岸检疫,这是中国最早的检疫机构。当时,海关医务所配备有16名外籍海关医务官,以及1名中国籍海关医务官。海关医务所的建立,为推动上海及中国口岸检疫与防疫工作起到了积极作用。很快,各主要海关均在口岸建立有类似机构。1870年,海关医务所采纳嘉米森(R.A. Jamieson)建议,扩大口岸检疫范围,规定:限定期限内,报告口岸船只的疫病及海员健康状况;搜集口岸流行病的传播情况,分析病种及病源;研究口岸常见疾病的成因、类型,以及疾病与季节、气候间的关系;向税务司报告疫病死亡率等。[1]
  1860年,清政府在英法联军的威逼下签署《北京条约》,准许华工出国务工。此后,大批华工前往南洋、澳大利亚、美洲等地谋生,人员的跨国性流动给传染病的国际化流行创造了条件。1873年,东南亚的暹罗(今泰国)、安南(今越南)等地就发生了严重的霍乱疫情,不少华工为躲避瘟疫之灾,纷纷提前回国,顿时给口岸的防疫工作产生巨大压力。为防控疫情传入国内,上海道台颁布《海港检疫条例》,提出了8项具体检疫措施,对往来上海口岸的船舶进行严格检查,这是近代第一部地方性海港检疫法规。但当时的海关权力被列强所褫夺,以致检疫权亦被列强所操控,凡检疫事项,均听命于西医,中医无从过问。在当时的华人看来“以西法治中人,残酷异常,多至殒命”。[2]凡检疫事项,均听命于西医,中医无从过问。
  1874年,江海关在《海港检疫条例》的基础上,刊发了《上海口各国洋船从有传染病症海口来沪章程》。章程相较于条例,将口岸检疫的卡口前移至吴淞口,试图从源头掌握疫情。章程规定,凡外国船只驶入吴淞口时,即安排管理灯塔和潮势之人赴船查问是否来自疫区。倘若查实,则命令该船悬挂黄色旗号由吴淞口入沪。此时,沿途的河泊所见挂黄旗船只,则引导其在浦江停泊,并委派水上巡捕严加看守,同时通知海关医务处验视。章程还规定,何处为疫区,由江海关监督及各国领事官会商决定。疫区船只需停泊或隔离多长时间,由海关医务处和该船属国领事商酌办理。[3]由此可见,检疫权由海关及各国领事全权署理,清政府无权干涉。
  尽管中国的近代检疫制度已初步建立,但囿于检疫权被列强褫夺、游离于清政府管控之外,且检疫所需的专门医院、研究所等基本设施尚缺,以致口岸防疫工作未形成群防群治的合力。在面对大规模、突发性国际传染病时,这一脆弱体系的弊病很快就暴露无疑。1894年东亚腺鼠疫的大流行,就直观展现出这一窘况。
  二、1894年东亚腺鼠疫的疫源及传播路径
  (一)1894年东亚腺鼠疫的疫源
  按照今天的医学常识,人们已知鼠疫是由鼠疫杆菌(Bacillus Pestis)导致的传染性疾病,中世纪的欧洲称之为“黑死病”。近代以后,日本医学家称之为“百斯笃”(ぺ スト)。中国人依据日语发音,称为“配斯忒”或“百斯笃”。鼠疫是一种烈性传染病,死亡率极高,主要以老鼠、豚鼠、鼹鼠、旱獭等野生啮齿类动物为传染源(Origin of Infec-tion),[4]并通过跳蚤、虱子等传播介质传染给人,极易在人与人之间传播。
  鼠疫主要有三种类型,分别是:腺鼠疫、肺鼠疫、败血型鼠疫。据学者考证,1894年在东亚流行的鼠疫,属于典型的腺鼠疫。腺鼠疫(Bubonic Plague)的发病特征为急性淋巴结炎,病理部位大多聚合于腹股沟,约占病理部位的70%;其次为腋窝部,约占病理部位的20%;颈部、颌下部则较少,约占病理部位的10%。患病者的病理发生机制大致是:发病初期显现淋巴结炎,并伴以淋巴结迅速肿胀,后为淋巴结炎症,伴以周围组织水肿。发病后的第2-4天肿胀明显,局部产生红、肿、热、痛等症状。淋巴结肿胀自拇指至拳头大小,初期坚硬,之后变软化脓。倘若不及时医治,则极易化脓破溃,排出大量致病菌。多数情况下,患者在淋巴结肿后病情迅速加重,常于3-5天内休克,进而产生败血症或严重肺炎而丧命,死亡率高达30%-70%。
  有关1894年东亚腺鼠疫的疫源,学界已有讨论,多数认为这场瘟疫肇起于云南边境。1772年至1855年间,云南就有87个县报告有鼠疫。[5]1855年,鼠疫在云南省内急遽扩散,并延展至周边省份,死亡人数高达73. 3万人。[6]粤海关法籍雇员何协(EmileRocher)于1871年至1873年间,多次深入云南省内,从当地人口中获知一种名为“痒子病”的传染性疾病,其发病症状与鼠疫极为相似。这种病传播速度快、死亡率高,患病者数日内必丧命,很快整个村庄的村民都会染此病死亡。不仅在云南境内,临近的寮国(今老挝)、贡榜(今缅甸)等亦发生疫情。[7]
  (二)1894年东亚腺鼠疫的传播路径
  据史料推断,1894年东亚腺鼠疫的传播路径主要有两种可能:一是沿着滇粤陆路通道传播。从医学地理学上看,横亘于云南境内的怒江天堑,无形中将鼠疫的疫区划分为感染区(Infected Area)和非感染区(Non-Infected Area)。咸丰五年(1855年),云南省内发生叛乱。镇压叛乱的清军越过怒江,在征战中感染鼠疫,鼠疫很快就传入内地,致使疫病在两广一带传播。[8]二是沿着桂粤海路商贸通道传播。据美国学者Carol Benedict研究,当时的鸦片贸易十分发达,仅从印度输送鸦片,无法满足庞大的中国市场需求。在英国商人的怂恿下,云贵边民开始私种鸦片,并贩运至东南沿海。这一贸易路线大致从云南的东南部传至广西,而后经过北海,传至海南岛及珠江流域。鼠疫很有可能由北海经海路,传至广州、香港等地。[9]第二种传播路径,被大多数学者所认同。鼠疫史研究专家冼维逊指出,波及东亚的腺鼠疫极有可能是从广西,沿着西江水系,经珠江航道传入广州的。此外,由北海港至广州港的海运通道也是主要传播渠道。[10]日本传染病史研究专家饭岛涉(イイヅマワタル)通过对比西南与岭南间的贸易量,从而推断鼠疫由云贵地区传播至广东的可能性较大。中英《烟台条约》签订后,北海作为通商口岸的地位愈加重要,且蒸汽船(じょうきせん)被广泛使用,皆为鼠疫的传播提供便利。饭岛涉在《ペストと近代中国—卫生の制度化と社会变容》(《鼠疫与近代中国—卫生的制度化与社会变迁》)一书中指出:“鼠疫(ぺスト)是云南的一种地方病(地方的な病気),起源甚早。1867年(庆應三年、同治六年),广东北海(ほつかい)就爆发过规模较大的鼠疫疫情,并且迅速在广东沿海都市散布开来。”[11]
  三、1894年东亚腺鼠疫的流行及海关应对
  肇起于中国西南边陲的腺鼠疫,沿着水运航道,最早在广州肆虐,进而波及香港、上海等地,并在东亚各国间传播,后逐步演变成一场跨国性传染病。为了深入剖析1894年东亚腺鼠疫的流行及海关应对,笔者依循腺鼠疫传播路径,择取广州、香港、上海、横滨四个城市,予以讨论:
  (一)广州的疫情及其应对
  1.广州的疫情概况
  广州是较早爆发鼠疫疫情的口岸城市。据1879年5月23日刊载于《申报》的《奇瘟入粤》报道:“俄罗斯国于今春流染奇瘟,患者越宿即死,西语名曰泼来(plague的译音),继知业已退尽,曾叠登本报。今接香港信知,粤东番禺县境亦有是疾,中国人谓之黑斑,人于日间患此,至晚即死,有一村落共死三百余人。广州西北郊有一地名红山石基,每日约死十人,又有一村共居九千人,已死四百余,甚是可畏也。”[12]据粤海关雇员摩根(F. A. Morgan)编纂的《粤海关十年报告(二):1892—  1901》所载,1880年至1894年间,粤海关已屡次接获鼠疫疫情报告。[13]
  已知的最早病例发生在1894年1月16日。一位名叫内尔斯(Mary Niles)的传教士兼医师,前往将军府为其儿媳诊治。[14]据传教士自述:“渠于鼠蹊发见一疼痛肿块,体温在华氏104. 8度,脉搏160,伴有瘀斑疹,患者后竟痊愈。”此后一个月内,广州城内疫病肆虐,鼠疫蔓延。从1894年3月1日后,广州地方报纸连续刊登了鼠疫疫情的通告,据此鼠疫开始在广州流行。[15]1894年4月29日,据《申报》刊文,广州城南护城河一带的南胜里,居民感染鼠疫者甚众。南胜里是旗人与回民杂居之处,这一带流民众多,人员流动频繁,卫生条件恶劣。疫情发生后,罹患者高烧不退,始终处于昏迷状态,腋下浮有肿块,呈现鼠疫初期症状。疫情很快沿城东的北横街与西关连登巷一带扩散,人口稠密的西关和老城厢也遭致疫病侵袭。[16]据报道,西关的患者最多,这里一直是岭南地区重要的丝织业和商业中心,囤聚有十八甫、十三行,且邻近沙面租界。高密度的人口聚集区,加之恶劣的环境卫生,以及公共卫生设施的不健全,使得疫情迅速扩散。6月后,疫情开始向广州城内向周边州县肆虐。
  2.粤海关的持续关注
  粤海关很早就关注到鼠疫,并时刻记录疫病流行情况。早在1882年,北海关医官劳奥利(J. H. Lowry)就向粤海关报告有鼠疫疫情。该疫情最初出现在钦州,随后传至廉州,并在北海蔓延。1894年广州疫情蔓延时,粤海关医师礼德(A. Rennie)通过对病例分析,指出广州的鼠疫极有可能是由北海经陆路传入的。之所以得出这一结论,在于同属疫区的香港比广州发生疫情时间稍晚,但香港与北海的海路距离较广州更近。粤海关在持续关注疫情的同时,深知鼠疫给广州贸易产生了无可估量的损失。缘于各关陆续采取严防措施,广州赴各港口的船只必须接受检疫或隔离,以致大量货物滞运在港口内。当时,江海关还公布强制检疫措施,要求对往来沪穗两地人员实施强制检疫,检疫合格者才能派发“免疫通行证(Immunity— Conduct)”,凭借此证方可进出上海。
  尽管各地都采取了不同程度的检疫措施,但粤海关并未采取得力举措,甚至傲慢地认为,广州民众自古对天灾人祸就有显著的免疫力,疫病不会对其造成太大的损害。与此相悖的是,拱北海关受澳葡当局的压力,采取了有效的防疫措施,以致澳门未遭受较大损失。“疫症流行,初起于省垣,渐延附近村落,暨而殃及香港。惟本口仍为乐土,实多蒙澳门大西洋地方官认真防范,设法稽查,始终不懈。故虽由香港疠疫之乡避地图存迁来香港者,实繁有徒,遍就居于澳之旷室,而寓澳之人终无虞传染也”。[17]据粤海关税务司雷乐石(L. Rocher)报告,拱北关首先对出入澳门的各口岸进行封锁。水陆卡口只留三处通衢,所有往来澳门者必须经此三处进出,以便查验。然后,分派洋官医员对来往者一一查看,来往者必须先在船上隔离诊视,无虞后方可登岸。倘若遇到递送紧急公函,且需夜间来往者,亦必须领单后方可进入。其余卡口,均用木栅栏隔离,不准通行,并日夜派兵巡察。三厂关卡是拱北一处濒海的卡哨,但已成为埋葬尸体的主要场所。为防止疫病传播,三厂卡哨周围开挖壕沟,以作隔离。
  3.广州地方衙署的消极应对
  守土有责的广州地方衙署对疫情采取漠视无为的态度。在疫情严重时,广州城内每天有三五百人死于鼠疫,从疫病爆发到6月,已有近4万余人相继死亡。但从广州地方衙署给朝廷的奏折中,未见有疫情奏报。眼见疫情沉疴难祛,死亡人数骤然攀升,官府却未采取任何有效的防治措施。笃信巫觋的地方官员,竟借助沾醮祈攘,贴出告示要求民众禁止屠宰牲畜,以保全性命。不久,又告诫民众禁止捕鱼。[18]广州府太守张润生,还与南海、番禺两县县令,前往城隍庙设坛祈攘,“致赍三日,不理刑名,并示谕各屠户不许宰杀,以迓祥和。”[19]民众在官府的影响下也纷纷效仿,举行盛大的祈攘仪式。为了应付民情舆论,广州地方衙署胡乱指责流民是疫源,对流民聚集的社区进行强制疏散。为了保障八旗官宦及家眷的安全,官府将驻地兵弁调往他处,“大宪见省中兵勇云集,恐为时疫所侵,遂调往虎门外各炮台暂驻。”[20]当时,城内有民众谣传,疫病乃洋人故意所为,引发城内骚动,竟“有乱民执某西妇而殴之”。为保障外国侨民的安全,经粤海关出面协调,由广州地方衙署护送外籍雇员至沙面租界暂避,“粤海关办公之各西人俱避居沙面租界中,盖防波累也。”此外,官府还谎称疫症流行时,有外省哥老会匪首窜入广州城内,乘瘟疫横行之时,散布谣言、扰乱民情,并刊布《严拿匪党》告示,缉拿匪徒。[21]为此,官府从“南海、番禺两邑宰各派干役四丁名,分布城厢内外,明察暗访,务将造谣匪犯获案严惩。”[22]
  4.广州民间慈善力量的救助
  相较于地方衙署的无为,广州民间慈善人士及团体则颇显主动,不少人捐资舍药,救治民众。广州士绅刘学询倡议在西关一带设立养病施医所,对患者进行救助,这一提议很快就得到缙绅的认同,不少人慷慨捐资,赞襄善举,收治患者不下千人,“聘成赠医,捐金为倡,众响应。遂就旷地支蓬为厂,用器毕备,竟日而办。越日开局,求医者皆应手愈。”[23]广州的救济院也积极行动,在疫情高发期,救治疑似患者。但因为人满为患,“几无空足之地,常有不得其门而入,以至毙于道途者。”[24]西医也积极投身于救治活动之中,美国传教十伯驾(Peter Parker)创立的博济医院(Canton Hospital,PokTsai)就收治有不少疑似病患,但主要以外侨为主。疫情流行期间,医院还专门制发特效药丸,分发给外侨及皈依基督教的华人教徒。
  尽管中西医都积极投入到疫情救治中,但双方因为医治理念的不同产生严重分歧,甚至引发冲突。因为当时主要参与诊疗的力量来自中医,且中国人崇信中医,加之对西医缺乏了解,且诊疗费用较高,普通民众难以承担。但中医讲究望闻问切,注重慢性调理,对突发的传染病缺乏医治经验,“其时省垣医生鲜知其病所由来,但名曰核症,而无从考其核之所由起,或从温治,或从凉治,十死八九。”[25]况且,西医需要通过解剖尸体,采集化验样本,并主张焚烧患者遗体,杜绝传染源,这些与中国人的传统伦理格格不人。长期郁结的华洋矛盾,此刻瞬间迸发。坊间谣传疫症原由洋人传人,意图灭我华人。洋人派发的药丸“一经入鼻,其人即死”,而且还要焚烧遗体,令逝者魂飞魄散,简直“非安好心”。一时间,民情激愤,怒气汹汹。恩宁街就发生民众殴打传教士的事件,“顷刻之间聚集多人将传教士团团围住,欲肆毒殴”。[26]
  (二)香港的疫情及其应对
  1.香港的疫情概况
  1894年4月,香港开始传出鼠疫疫情,鼠疫率先发生在人口稠密、卫生条件恶劣的太平山一带,进而蔓延至全港。1894年5月,《申报》以“港电报疫”、“香港疫耗”、“港疫续记”等醒目标题,对港岛疫情进行持续深入的报道。港岛疫情突然,死亡率较高,以至于岛内寿材店需昼夜开工赶制棺材。仅九龙一带感染疫病者就多达21人,“佛头洲之人有在港得病回至其处者甚众。”[27]顷刻间,整个香港都弥漫恐惧气氛,不少人纷纷打烊歇业,携家眷遁回广州。
  2.香港船政署的应对
  在1909年9月,香港缉私队(Hong Kong Preventive Service,即香港海关前身[28])成立之前,海关职能主要由船政署和出入口管理处代为履行。1841年7月,港英政府设立船政署(Hong Kong Harbour Department),并任命英国皇家海军中尉威廉·毕打(William Pedder)担任第一任船政司(Harbour Master)和海事裁判官(Marine Magis-trate)。同时,港英政府还颁布了《香港港口管理规则》(Regualtions of the Port of HongKong)和《海事裁判官规则》(Regualtions of the Marine Magistrate)。船政署按照港口管理规则,管理所有商用进出港口船只,并要求其停泊至指定码头,以及离港前24小时通知船政署。海关裁判官主要按照规程,处置船上的治安,以及海员违反行径等。1866年8月,香港政府通过《海港及海岸条例》(Harbour and Coasts Ordinance),赋予船政署更大权力,要求进出香港的船只务必办理注册、入港登记、申报载货资料及清关手续等。1887年6月,香港出入口管理处(Imports and Exports Office)成立,由塞撤(Arathoon Seth)担任第一任监督,负责出入境人员管理。可以说,在1894年鼠疫疫情发生时,香港已形成了较为完备的货物及人员进出境监管体系。
  疫情发生后,港英政府(British Authorities in Hong Kong)委令香港船政署做好港口疫情防控,对所有来港船只进行严查,并要求船只在港口内停泊隔离。此外,船政署还委派检疫人员,前往人口密集的维多利亚城(Ciudad Victoria)对约7000间华人居屋进行检疫,检疫人员在其中的350间民房内发现有疑似鼠疫患者。5月,疫情已波及港岛,每天因感染鼠疫而送院医治的病人多达70余人。事实上,真正感染疫病的人数远不止于此。囿于华人医疗条件恶劣,以及死亡人数激增,真正入院治疗的华人仅占少数。因疫情无法遏制,直到6月15日,离港的人数已飙升至8万人。[29]
  3.港英政府的应对
  港岛鼠疫肆虐,死亡人数与日俱增,港英政府深感棘手,于是着手制定防疫举措。一方面,港英政府为了减轻防疫压力,竟要求将疑似鼠疫患者遣送回内地,并照会广州地方衙署。广州地方衙署不仅照办,还委派兵弁沿途护送,“香港英官接粤宪来文,准将东华医院分局患病诸人载回省垣医理,业已纪诸报章。”[30]另一方面,鉴于形势的严峻性,英国政府委派殖民地部(Colonial Office)专员查维克(Osbert Chadwick)赶赴香港勘查疫症情况。1894年5月11日,港英政府组建香港洁净局(Sanitary Board of HongKong),拟定《香港治疫章程》共12款,宣布香港为疫埠,要求疑似传染病患前往指定医院接受诊疗,凡有疫症患者的家庭必须进行消毒,遗体必须用生石灰覆盖然后深埋。此外,还要求对公用和家用的厕所,每日用生石灰清洗二遍,洁净局将派员巡查。[31]洁净局还编印了中英双语的告示及传单,引导市民饮用洁净的沸水,对深井水、河流、湖泊等水源地进行检测,告诫市民勿直饮生水,并强化对社区的环境卫生综合整治。
  为了全面掌握疫情传播趋势,港英政府组建调查团,前往广州、佛山、宝安等疫情严重的地区实地勘查情况。当时,罹患鼠疫的华人往往找中医诊治。港英政府却认为中医乃“土著巫术”,决定采用西医诊治,并推行近代防疫措施。但在实施过程中,港英政府漠视华人的人权,采取华洋分治的歧视政策。警察署的巡捕随意闯入华人居屋内搜查,不少人借机勒索,甚至封锁道路,给华人的生命财产造成极大的损失。港英政府罔顾华人意愿,对疑似患者采取强制隔离,将其移入外海的隔离船内自生自灭,然后焚烧其衣物和屋宇,仅给予少量补偿。
  在众多强制措施中,最受非议的是“入户搜查”和“隔离船”两项举措。所谓的“隔离船(Hygiea)”就是将疑似患者,强制集中于外海船上,然后实行隔离。采取的诊疗措施,也只不过是给患者灌一杯白兰地做镇定剂,然后在其头、胸、脚等身体部位放置冰块,以便使高烧患者迅速降温,然后就让患者静静地等待死亡。[32]与此形成鲜明对比的是,对于英国人及其他欧美籍人士,港英政府则护送其至专门的传染病医院进行隔离,并给予精心的治疗和悉心的护理,其诊疗设备和环境均明显优于华人。
  4.华人的自救与抗争
  港岛英文报刊颐指气使地责难华人不良的生活习惯是导致疫症蔓延的根源所在,外侨见华人唯恐避之不及。此外,船政署和洁净局的强制隔离措施以及对华人的种种歧视之举,引发了华人社会的强烈不满。为了维护在港华人的权益,华人社团开始团结起来,准备与港英政府周旋抗争。在这场抗争中,东华医院(Tung Wah Hospital)发挥了显著的作用。东华医院本是华商投资兴办的、以西医诊疗手段为主的华人医院,主要救治罹患恶疾的贫苦华人。面对来势汹汹的疫情,由东华医院董事会出资,并广泛邀请李玉衡、何斐然、陈锦波、高楚香等港岛缙绅共同组建慈善团体,对华人实施义诊,派发药物。1894年5月16日,东华医院绅董举行抗议集会,控诉当局防疫举措,要求即刻停止挨家挨户搜查,停止将华人患者强制缉送隔离船的行为,应将华人患者送至华人医院诊治。[33]港英政府收悉请愿书后,非但没有更正错误政策,反而质询东华医院居心何在,并要求东华医院配合政府行事,“何遽反为禀请停止,此等要事,碍难允如所请!”[34]
  (三)上海的疫情及其应对
  1.上海的疫情概况
  缘于上海与粤、港等地始终保持着密切的经贸和人员往来,上海各界也较早关注到了发生在粤港的鼠疫疫情。但沪上对于疫情的态度,却发生过迭变,主要分为两个阶段:前一阶段主要是持观望态度,大致从1894年4月至5月,上海各界主要以旁观者的心态,看待鼠疫疫情;后一阶段是自6月后,疫情开始波及上海,舆论的焦点则开始转移至本埠,华洋各界纷纷采取防疫举措。
  2.江海关的应对
  粤港疫情发生后,外出避祸者甚多,“昨日香港来电,日来又有四十八人新染时疫,死者四十七人,其中有旧染者,有新染者,刻下旅居香港之华人往他处避之。”[35]除逃往广东外,亦有不少人陆续乘船抵达上海。1894年5月18日《申报》上的一则消息,引发舆论关注。据报道,5月13日一艘在上海注册的法籍商船抵达上海港,这艘商船隶属于法租界某轮船公司,曾经停过香港。抵沪后,码头工人不愿装卸货物,码头管理方则阻挠海员登岸,“惟恐有疫气传至申江,以贻隐患也。”[36]轮船公司获悉后,据实禀报给法租界公董局,并照会美、英两国领事会商此事。经商议,领事们决定联名照会江海关,“请札饬河泊司,凡船只来自香港者,如有病人,须于船上高揭黄旗,暂泊浦江口外。”[37]
  此时,上海各界方才如临大敌。为了防范疫症在上海一带肆虐,租界很快就会商江海关厘定了《辟疫章程》,从而构建起口岸与租界的联合防疫体系。按照《辟疫章程》规定,各自划分防疫辖区。凡在公共租界内,由工部局的卫生委员会负责防疫;凡在法租界内,由公董局的医务处负责防疫;凡在各口岸内,由江海关医务所负责防疫。检疫举措主要涵盖两部分:一是凡粤港及其他华南疫区来沪船舶,一律停泊至下海浦外六里,由江海关医务所的医官登船检疫,一旦发现疫症者,“急令携至浦东,薰以硫磺烟,始准各自携去船中,须并无疫气始准进傍码头”,租界巡捕加大搜索力度,对未经检疫私自混入租界者,严惩不贷;二是在浦东开设了两家专门治疗疫症的医院,一所收治外国患者,一所收治中国患者。
  上述举措,租界当局已“照请江海关道观察一体遵行。”[38]为了能够切实做到严防严控,各国领事还相互协商,信守防疫承诺。英德两国领事会商,凡两国船主,都应遵照避疫章程处置。如有“违则或罚银,或入狱当苦工。”[39]但仅靠水上口岸防范还远远不够,陆路口岸防疫也至关重要。在租界当局的施压下,江海关会同苏松太道衙署对所有来自疫区的人员进行强制检疫,凡合格者,才能发给“免疫通行证(Immunity—Con-duct)”,租界内亦凭此证出入。清政府还效仿英法举措,在杨树浦开设了专门医院,用于收治患者,并聘请外籍医师巴纪负责检疫沪港往来船只。[40]
  3.上海地方政府的懈怠
  清政府相较于租界当局的严阵以待,还是略显松懈。据《申报》所载,6月18日上午10时,一艘轮船由外地返回上海。按照《辟疫章程》,在下海浦外下碇,轮船的桅杆上高悬有黄旗,并安排检疫人员登船查看。这时,船上有个名叫厉长生的水手“身染疫气,厥病非轻”。此人巧言谎骗,称傍晚就坐船去宁波自行疗养,并贿赂检疫人员放行。后来又听闻船客说,船上还有个叫成安的水手,年仅23岁,船停靠香港不久,此人便感染疫症后死亡。[41]事件登报后,即刻引发上海舆论关注。后经江海关查证,这艘轮船并非停靠在香港,实际停靠于厦门。船上确有水手感到身体不适,但非鼠疫病症。停靠厦门期间,实有一名水手病亡,但船主已按章禀报给厦门关,经医师查验,也非死于鼠疫,遂准其离港。[42]
  尽管只是一场恐慌,但社会舆论纷纷鞭挞,抨击江海关检疫不力,上海地方衙署督办失责,从而引发舆论谴责。此外,在环境整治的过程中,华人社区的脏乱不堪,与租界内外侨社区的干净整洁形成鲜明对比,从而引发社会各界的强烈不满,指责清政府罔顾民生,治理不善。租界当局在刊布《辟疫章程》后,就在管辖区内发起卫生清扫运动,由巡捕房派专人挨家挨户指导清理,并成立环卫公所,定期对道路及公共场所洒水、消毒,以致华人对外侨社区的整洁赞不绝口。《申报》也撰文感叹道,“惟望租界中既已辟疫章程尽善尽美,凡城厢以及南市,推而至于乡村市镇,次第仿照,百密而无一疏。”[43]相比之下,华人社区则溺渍熏天,店铺密密麻麻,道路两旁臭气难闻,行人不得不掩鼻而过。不少人笑言,租界与非租界,不用细辨,一看便一清二楚,“一秽一洁,已有上下床之别”。一进入城中,城门之侧就有排队坑厕者。城墙之下,两边都是便溺污秽。相隔不远,便有一二处,令人无以回避。“冬月经过其旁,则秽气熏人,已不可耐。若当夏令,则满城皆污秽,即不见坑厕,而秽气亦扑入鼻。观掩而过者,几欲闷死。”[44]难怪民众调侃道:“亦有行之者,岂上海独不可以兴办?若以为事属琐亵,不足以读官长之听,不足以启官长之口,则所谓清治道路,爱护人民者,又何为民也哉。”[45]
  (四)横滨的疫情及其应对
  1.横滨的疫情概况
  1894年的腺鼠疫灾难,已逐步演变成一场跨国性传染病。当时,横滨、长崎是日本主要的对外贸易口岸,不少中国内地和香港的商船,由此转运。为了严防鼠疫传入日本,内务大臣井上馨要求中央卫生会“每两三日报告疫情”,并责令其与“香港领事及同地派遣委员等,就该病频繁电信往复”,以便准确掌握有关情况。[46]
  1894年6月,香港疫情逐渐蔓延,总督府不得不求助于各国领事。日本政府获悉后,形成两派意见:一派认为采取口岸防疫,即对来自中国内地和香港的船只一律消毒;一派主张派遣人员前往香港实地勘察疫情,为政府决策做准备。鉴于东亚腺鼠疫传染病的重大疫情,日本政府随即组建了以细菌学家北里柴三郎为团长,以及东京帝国大学医学院教授青山胤通、海军军医官石神亨等团员组成的6人调查团赶赴香港。与此同时,法国殖民当局担心疫情传入印度支那,于是应香港总督之请,派遣在越南工作的巴斯德研究所研究员耶尔森(Yersinia)赴香港研究疫情。经过细致的研究和填密的科学实验,1894年7月,耶尔森和北里柴三郎均成功分离出了致病微生物,即鼠疫杆菌。为了纪念他们的医学发现,国际医学界将鼠疫杆菌命名为“耶尔森氏鼠疫杆菌”。
  2.日本海关的应对
  基于国民健康安全的考虑,明治政府(あいじせいふ)十分关切发生在中国的鼠疫疫情。当时,日本尚未建立较完善的近代口岸检疫制度,治外法权亦受制于英、美等国,因此缺乏有效的防疫举措。1894年4月,明治政府责令对华贸易的主要港口—横滨和长崎的两地海关,效法英国在亚洲殖民地港口采取的检疫举措,加强对进出境船舶和人员的卫生检疫。5月25日,内阁经过商讨,授权内务大臣芳川显正(ょしかわあききさ)颁布了“第五十六号敕令”,即《清团及香港二於テ流行スル傅染病二封舩舶检疫施行ノ件ヲ裁可シ兹二之ヲ公布セシム》(《在清国及香港传染病流行期间对船舶实施检疫的兹文并予以公布》)。[47]在公告中,日本强调防疫的重要性,重申在横滨、长崎、广岛等口岸,对所有往来中国内地及香港的船只,以及经停中国港口的船舶一律进行检疫。
  横滨作为主要对华贸易口岸,不仅停泊有大量往返中日间的商船,而且居住有中国籍侨民。神奈川县知事要求横滨市役所协助海关做好防疫工作,并依照“明治十五年(1882年)布告第三十一号敕令”,即《虎列刺病流行地方ヨリ来ル舩舶检查规则ヲ(《霍乱病流行地方对船舶检查的章程》)[48]的要求和程序,对驻泊横滨港的船只进行严格检疫。为了加强业务指导,横滨海关还敦请内务省中央卫生会的技师来横滨协助检疫。
  3.近代日本海关检疫制度的建立
  尽管在1894年东亚腺鼠疫流行中,日本未遭受较大损失,但明治政府已意识到口岸检疫的重要性。不久,明治政府依据横滨防疫经验,开始在港口设置“検疫所(けんえきしょ)”,并转由厚生劳动省具体负责。此外,明治政府还颁布了《传染病预防章程》,对霍乱(虎列刺,コレラ)、伤寒(腸チフス)、痢疾(赤痢,せきり)、白喉(ヅフテリア)、斑疹伤寒(凳疹チフス)、天花(天然痘,てんねんとう)等常见传染病的监测、疫情报告、医院收治、患者诊疗、排泄物焚烧、传染病遗体埋葬、道路封锁、检疫委员会铨选等细则进行了规定。
  1897年,日本正式出台了《传染病预防法》,将防治传染病上升为国家法律,明确规定任何违反、隐瞒、阻扰防疫工作的团体或个人,将受到法律惩处。1899年,日本还颁布了《海港检疫法》,开始构筑口岸检疫体系。[49]同年,日本宣布废除对欧美列强给予治外法权的规定,并收回海关检疫权。
  四、近代海关检疫与国家治理能力
  近代海关检疫体系的构建与发展,充分体现了一个国家或地区的治理能力和水平。从近代海关检疫体系的产生来看,一方面,检疫体系脱胎于海港的口岸检疫,并随着对外贸易的发展与口岸活动的拓展,检疫范围逐步延展,地位愈发重要,这客观上推动了传统政府职能的转型与变革;另一方面,近代海关检疫体系的构建与传染病的全球化息息相关,实质上是全球经济一体化浪潮下的衍生品,是国际商贸与人员交流日益频繁趋势下的必然产物。这一转变,促使着传统政府在化解社会内部矛盾的同时,不得不着手应对外部风险与危机。
  通过剖析广州、上海、香港、横滨四座城市及海关在面对疫情流行过程中的举措,不难发现,各国或各地区在应对突发公共危机事件时所采取的防疫措施之所以迥异有别,很大程度上与本国或本地区的治理能力和水平相关。
  (一)海关检疫举措的特点
  尽管面对相同的疫情,但各地在应对突发公共卫生事件时,却采取了不同的应对举措,并由此呈现出截然不同的态度。受广州地方衙署漠视无为态度的影响,粤海关虽然早发现疫情,但始终未采取有效的防疫举措,致使疫情在广州一带肆意蔓延,并造成了巨大的人员和财产损失。与此同时,港英政府处于维护自身统治的需要,充分运用现代防疫手段,委令香港船政署监测与防控口岸疫情,组建香港洁净局,拟定《香港治疫章程》,使得香港的疫情得到了有效的遏制。但在实施防疫的过程中,港英政府却采取了明显的种族歧视政策,枉顾华人意愿,不顾华人生死,对疑似患者采取强制隔离和简易的救治手段,使得华人权益遭受损失,并由此引发了强烈的反弹和社会矛盾。可以说,港英政府在处置突发公共卫生事件中的种种行径,充分暴露出殖民地政府的本性。
  近代上海是一座典型的“一市三治”城市,在防疫举措方面展现出了不同的特点。一方面,租界当局严阵以待、积极防疫,不仅要求江海关加强口岸检疫力度,而且在租界内组建环卫公所,刊布《辟疫章程》,颁行“免疫通行证”,从源头上遏制疫情的传播。另一方面,由清政府管理的华界,卫生状况脏乱不堪,况且上海地方衙署督办防疫失责,遭致了社会舆论的强烈谴责。尽管日本未遭受疫情的侵袭,但明治政府从国家安全的角度考量,密切关注疫情变化情况,不仅要求中央卫生会“每两三日报告疫情”,还亲自派员深入香港、广东等疫区内调查,并积极效法英美诸国在亚洲殖民地口岸所采取的检疫举措,强化各口岸的海关检疫,严查往来疫区的船只和人员,由此构筑起日本近代海关检疫体系。
  (二)防疫不力产生的原因
  清政府在应对举措上与英、日等国之所以产生如此大的反差,从根源上看,深刻反映出了传统国家治理能力与近代国家治理能力上的差异性。具体表现在:
  一是清政府依循传统治理模式,对疫情毫不重视、漠视民瘼,缺乏近代社会管理理念,尚不具备应对突发公共卫生事件的能力,已然无法适应近代社会发展需求。二是囿于总税务司署受制于各国领事,海关检疫权被列强所褫夺,客观上导致清政府在海关检疫处置问题上丧失主动权。三是晚清时,国人卫生观念淡漠,防疫知识极度匮乏,缺乏有效的防疫机构和手段,客观上导致疫情失控。
  相较于清政府的弱势、无为,无论是英国管治下的香港,还是列强掌控的租界,都积极采取了现代防疫方式和手段,构筑起了较为完备的卫生防疫体系。毋庸置疑,上述成效在一定程度上对清政府和日本明治政府产生了警醒和示范的作用,但也充分暴露出殖民本性,因而注定无法从根本上改变中国卫生防疫现状。与此产生鲜明对比的是,明治维新后的日本政府,已实现了由传统政府向近代政府的转型,国家治理能力与治理水平显著增强。尤其表现在海关检验和卫生防疫方面,积极向西方学习,不断优化和提升防范风险的能力,逐步构筑起具有自主权的近代海关检疫体系。
  五、余论
  综上所述,海关检疫体系的发展与国家治理体系和治理能力紧密相连。在深化政府机构改革的大背景下,党中央高瞻远瞩将出入境检验检疫管理职责和队伍整体划入海关总署,不仅是提高通关效率、优化政府职能的必然要求,而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。海关与出入境检验检疫的深度融合,不由使人联想起关检融合发展的百年历程。当今时代,面对全球一体化的新格局,新时代海关要充分汲取历史养分,利用好、使用好海关检疫权,不断优化和提升海关监管能力与水平,从而担负起新时代赋予海关的新使命。
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